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第三章 国家建构（第10页）

比如，联邦党人的确成功建立了常备军，也就是说，美国终于有个国家军队了。但是，为了防止国家军队像当年的英国军队一样为所欲为，反联邦党人通过宪法第二修正案设立了一个对冲机制——民众持枪权。联邦政府必须有军队，好，那我们民众也可以成立民兵，也可以持有武器，将来你们要镇压我们的时候，我们不至于手无寸铁。又比如，联邦党人通过宪法第一条第八款赋予了联邦政府一系列权力，但是，为了防止联邦政府权力失控，反联邦党人加入了宪法第十修正案，也就是“州权保留条款”，它规定：“宪法未授予合众国、也未禁止各州行使的权力，由各州各自保留，或由人民保留。”也就是说，画个圆圈，圆里面是联邦政府的权力，圆外面是州权和民权，相互牵制与平衡。

所以，从一开始，美国人建立的就是一个“反国家的国家”，它把中央集权视为洪水猛兽，处处对之进行提防。体现在国家结构上，就是所谓的“平行权力”结构，也就是联邦政府和州政府各有自己的权力领地，彼此是平行关系，而不是上下级关系。直到今天，相当程度上仍然如此。在中国，部级干部大于厅级干部，厅级干部大于处级干部，这其中有清晰的等级关系。美国的联邦制却不能这样理解。特朗普的联邦政府说要驱赶非法移民的子女，很多市政府却说，欢迎非法移民的子女到我们这里来避难。特朗普说，美国要退出《巴黎协定》，很多州政府却说，你想退就退，但是我们不退，以至特朗普宣布退出《巴黎协定》几年后，其实美国还有65%的人口还留在《巴黎协定》中。有一段时间特朗普刁难外国留学生，说如果学校有网课，今年秋天你们就不用来美国了，但这个政策宣布之后，美国立刻有18个州宣布要起诉联邦政府。

所以，美国政府并不是铁板一块，总统也不是一言既出、驷马难追——事实上，总统一言既出，各州、各市、各法院、各议员几百匹马可以去追。我们知道，美国这个国家的英文全称是United States of America。其中，State这个词是加了s的，是个复数，美国是States，而不是State。理解了这个s，是理解美国人的“国家观”一把最关键的钥匙。

19世纪：平行权力结构的继续

正是因为这种去中心化的“国家观”，美国的联邦政府从一开始就“先天不足”。我们上次课讲到，唐代中国设立了极其发达的文官制，三省六部二十四司、九寺五监十二卫，御史台、观察使、节度使……1000年后的美国，联邦政府刚成立时一共有多少个部门呢？四个。一个国务院，一个战争部，一个财政部，一个检察长，所以美国第一个内阁的画像里，加上华盛顿一共是五个人，也就刚够一桌麻将的人数加一个替补。

一开始美国的常备军是多少人呢？只有几百人，到1800年，也就是美国宣布独立已经20多年之后，美国常备军也只有3000多人。同一个时期，英国的军队是20万人。所以，无论是从哪个角度来看，当时的美国就其国家能力而言，只能用“寒酸”两个字来形容。

此后的100多年里，美国也没有摆脱这种“寒酸”。其实，1787年制宪会议，只是联邦党人和反联邦党人斗争的第一个回合，之后，这种斗争不断变形、重生、体现到美国政治生活的方方面面。比如，19世纪上半叶，美国的两个党派主要在为什么而斗争呢？今天看来，这场斗争的焦点简直很无聊——为要不要建立一个国家银行而打得不可开交。我们今天会觉得，一个国家有一个中央银行，这再正常不过了，金融市场需要政府调控嘛，对不对？而且，反联邦党人不让联邦政府征收收入税，那联邦党人通过银行借钱还不行吗？你们到底要怎样？

但是，在当时很多美国人看来，国家银行因为沾了“国家”两个字，就显得非常邪恶。他们觉得，赋予政府借钱的权力、贷款的权力，把钱和权力交到同一只手上，这太可怕了，这不就是一个腐败许可证吗？所以杰弗逊说，银行比常备军还要可怕。整个19世纪上半叶，美国的两党就为这个事情打得不可开交，最后，反国家银行的杰克逊总统1832年连任就职，美国的国家银行于1836年解散。反联邦党人取得了阶段性胜利。

又比如，美国为什么会打内战？相当程度上，还是因为美国的“平行权力”体系。我们都知道，美国内战的根源是奴隶制问题，北方反对蓄奴，南方依赖蓄奴。如果换在大一统的国家，这问题还不好解决？国王颁个圣旨不就得了？“各总督听令，即日起，各州不得蓄奴，违者格杀勿论，钦此”，不就解决了？

但是，林肯总统做不到。为什么？因为在美国的宪法体系中，国有国权，州有州权。在南部各州看来，你们北方要让我们废奴，这是违反宪法第十修正案，侵犯了我们的“保留州权”。甚至，在他们看来，北方的联邦政府成了新的英国王室，既然当年你们可以向英国宣布独立，为什么今天我们不能向你们宣布独立？所以，明明是一场道德上的善恶之争、经济上的利益之争，最后，因为美国的国家结构，表现为一场联邦权和州权的斗争。

1861年，美国内战爆发。按理说，这应该是美国国家建构的大好时机。我们之前的课谈到，战争是国家建构的动力。事实上，内战也的确在一定程度上刺激了美国的国家建构。比如，美国第一次征收联邦收入税，就是在1861年。当时为了打仗，林肯政府不得不颁布法令征税，当然，税率很低。但是，美国人的反国家主义基因太强大了，战争结束不久，1872年，他们居然就把联邦收入税给取消了。因为仗都打完了，怎么好意思还接着收税？1894年的时候，政府因为出现财政问题，第一次试图在和平时期征收联邦收入税，但是这个法令立刻被告了，在波洛克诉农场主信托贷款公司（Pollock vs. Farmers' Loan and Trust Company）一案中，最高法院判决税收法令违宪。

所以，从国家建构的角度来说，内战的遗产仅仅是保住了联邦而已，并没有可持续地、显著地提高美国的国家能力，也没有改变美国的“平行权力格局”。这一点，从一个角度就可以看出。我们都知道，美国1865年就打完内战了，内战后，通过宪法第十五修正案赋予了黑人投票权，但是事实上，美国到100年后，也就是1965年才通过《投票权法案》真正落实了黑人的投票权。为什么？还是因为所谓的“州权”，或者说，因为美国长期以来的“弱中央，强地方”的政治格局。

内战结束后，联邦政府一度非常强势，甚至对南方实行军管。但是，也不能一直军事管控。结果，北方的工作组一撤，南方的种族主义势力就重新开始横行。当然，他们现在不敢宣布独立了，但是，不独立还有很多其他办法。在“州权”的掩护下，白人种族主义势力给黑人投票权设置各种门槛，比如文化考试门槛、人头税门槛等，导致黑人投票权事实上被剥夺。最后，干脆发明了举世皆知的种族隔离制度。所以有人说，南北战争表面上是北方赢了，但是实际上，在战后近100年的时间里，其实还是南方赢了。

镀金时代：国家权力的捉襟见肘

政治上是“弱中央，强地方”，经济上则是“弱政府，强市场”。整个19世纪和20世纪初，美国其实经济危机不断，1839年萧条、1853年萧条、1873年恐慌、1882年萧条、1893年恐慌、1907年恐慌……我们今天会认为，经济都危机了，政府还不救市？但是，当时的美国人觉得，这和政府有什么关系？该破产的就破产好了，不破不立，所以政府翻个身接着睡。

到1893年经济危机和1907年经济危机时，因为政府没有中央银行，没有政策工具，救不了市，那谁来救市呢？民间自救。摩根（J.P.Morgan），大家可能都知道，一个著名的私人银行家，成为救市主角。比如，1907年金融危机，股价暴跌，利率飙升，流动性陷入僵局，而且危机也像100年后一样向全球扩散。当时摩根召集所有的大银行家到自己家里来开会，商量救哪些公司，不救哪些，怎么救。中间还给美国的财政部部长打了个电话说，方便的话，要不你也来一趟？不但救市场，他还救政府，当时纽约市政府借债太多，也因为金融危机破产，摩根就说，好吧，别着急，联邦政府救不了你，我们来救你，你发行债券，我组织人买。所以，有历史学家把摩根称为“一个人的中央银行”。

正是因为这种狼狈，才刺激了之后美联储的诞生。而即使是美联储，和其他国家的中央银行比，也是非常独特的，它不是一个银行，而是由12个地区性银行构成，并且这些银行本质上都是私有的，不是国有的。总统虽然可以提名七个执行委员，但是，为了防止总统大权独揽，法律规定一个总统每两年才能提名一个执行委员，一届总统最多提名两个执行委员。此外，要罢免这些委员的程序门槛也非常高。所以美联储的独立性非常高，从一开始，它也内置了“把国家当作假想敌”的基因。

可以看出，美国立国的前100年左右，它压根就不想成为一个真正的“国家”。在美国很多开国之父的心目中，尤其是杰弗逊这样的反联邦党人眼里，一个理想社会就是一个安静祥和的自耕农社会，有点像老子所描述的，小国寡民，鸡犬相闻，邻国相望，却不相往来。

有学者曾经把美国形容为一个“勉强的帝国”，意思是，它其实是不情愿地登上世界历史舞台的。事实上，美国岂止是“勉强的帝国”，它根本就是一个“勉强的国家”。从其中央集权的程度来说，长期以来，它几乎是一个封建国家，这不是说美国还有诸侯贵族这样的身份制，而是指它的权力结构是分散的、多中心的、蜂巢化的。更奇怪的是，世界上最强大的国家，就在这样一个近乎封建的体系中漫不经心地成长起来了。

但是，我们都知道，在美国历史的最近100多年，它的权力结构发生了重大的变化，国家能力也有了迅猛的提升。1913年后有了收入税，目前美国政府财政收入占GDP的比例，到达30%～35%。军事力量膨胀，现在是全世界军事力量最强大的国家。有了美联储，而且某种意义上美联储已经成为整个世界的经济调控机构。联邦行政部门也不再是那个草台班子，而是一个有200多万雇员的庞大机构。对于联邦政府来说，州政府也不再是那个“水泼不进、针插不进”的独立王国，而是有了诸多可以制衡它的杠杆。

这个转身是如何发生的？为什么会发生这种巨大的变化？美国的国家能力从何而来？它的联邦政府如何实现了一定程度的集权？甚至，美国真的转身了吗？关于这些问题，我们下次课再讨论。